ANOMALI OTONOMI DAERAH

Anomali Otonomi Daerah

---

ANOMALI OTONOMI DAERAH: KETIKA DESENTRALISASI BERWAJAH SENTRALISASI

Oleh: Dr. Ir. H. Irianto Lambrie, M.M
Ketua Tim Ahli Gubernur untuk Percepatan Pembangunan (TAGUPP) Provinsi Kalimantan Timur

Ada sebuah paradoks yang semakin sulit untuk kita abaikan dalam perjalanan otonomi daerah di Indonesia. Di atas kertas, desentralisasi telah menjadi salah satu fondasi penting tata kelola pemerintahan pascareformasi. Kewenangan dibagi antara pemerintah pusat dan daerah, kepala daerah diberi mandat untuk memimpin wilayahnya, pemerintah daerah memiliki APBD untuk membiayai pembangunan dan pelayanan publik, serta daerah diberi kesempatan untuk mengembangkan potensi dan keunggulan masing-masing. Namun, dalam praktiknya, muncul pertanyaan yang patut direnungkan: apakah daerah benar-benar semakin otonom, atau justru sedang menghadapi bentuk sentralisasi baru yang hadir dengan wajah desentralisasi?

Pertanyaan ini bukan dimaksudkan untuk mempertentangkan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, apalagi menafikan pentingnya program-program nasional. Justru sebaliknya, pertanyaan ini berangkat dari kebutuhan untuk memastikan agar semangat otonomi daerah tidak berhenti sebagai teks dalam undang-undang, sementara praktik pemerintahan bergerak ke arah yang berbeda. Otonomi daerah seharusnya tidak hanya terlihat dari keberadaan struktur pemerintahan dan pembagian kewenangan secara formal, tetapi juga tercermin dari kemampuan daerah dalam menentukan prioritas pembangunan, mengelola sumber daya, dan memberikan pelayanan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakatnya.

Otonomi yang Seharusnya Mendekatkan Negara kepada Rakyat

Semangat utama otonomi daerah sesungguhnya sangat sederhana: mendekatkan negara kepada rakyat. Pemerintahan yang terlalu jauh dari masyarakat berisiko tidak memahami persoalan secara utuh. Karena itu, sebagian kewenangan diberikan kepada daerah agar keputusan publik dapat dibuat lebih dekat dengan masyarakat yang merasakan langsung dampaknya. Dalam kerangka inilah desentralisasi seharusnya dipahami bukan semata sebagai pembagian urusan pemerintahan, tetapi sebagai upaya membangun pemerintahan yang lebih responsif terhadap realitas kehidupan masyarakat.

Indonesia sendiri terlalu luas dan terlalu beragam untuk dikelola hanya dengan satu pendekatan. Persoalan masyarakat di Kalimantan Timur tentu berbeda dengan Jawa Tengah. Kebutuhan masyarakat pesisir berbeda dengan masyarakat pedalaman. Persoalan daerah penghasil sumber daya alam berbeda dengan daerah agraris, sementara kawasan metropolitan memiliki tantangan yang berbeda pula dengan kabupaten yang wilayahnya luas dan penduduknya tersebar. Karena itu, desentralisasi seharusnya memberikan ruang kepada daerah untuk menentukan prioritas berdasarkan kebutuhan, karakter, dan potensi wilayahnya. Namun, ruang tersebut membutuhkan satu prasyarat yang sangat penting, yaitu kemampuan fiskal, sebab kewenangan tanpa dukungan sumber daya hanya akan menghasilkan otonomi yang bersifat administratif.

Ketika Daerah Dituntut Melayani, tetapi Ruang Fiskalnya Menyempit

Pemerintah daerah merupakan institusi yang paling dekat dengan persoalan sehari-hari masyarakat. Ketika jalan rusak, masyarakat bertanya kepada pemerintah daerah. Ketika fasilitas puskesmas kurang memadai, pemerintah daerah yang dituntut memperbaikinya. Ketika air bersih sulit diperoleh atau sekolah membutuhkan sarana dan prasarana yang layak, kepala daerah kembali menjadi pihak yang paling mudah dimintai pertanggungjawaban. Rakyat pada umumnya tidak selalu mempersoalkan apakah sebuah persoalan secara teknis merupakan urusan pemerintah pusat, provinsi, kabupaten, atau kota. Yang mereka tahu adalah bahwa pemerintah harus hadir.

Di sinilah dilema kepala daerah muncul. Mereka dituntut responsif terhadap persoalan lokal, tetapi pada saat yang sama harus bekerja dalam ruang fiskal yang dibatasi oleh kemampuan pendapatan daerah, transfer dari pusat, berbagai ketentuan penggunaan anggaran, dan prioritas nasional. Jika ruang fiskal semakin sempit sementara tuntutan pelayanan semakin besar, maka kemampuan daerah untuk menentukan prioritasnya sendiri ikut menyempit. Pada titik inilah desentralisasi dapat mulai kehilangan maknanya, bukan karena kewenangan daerah secara formal dihapus, melainkan karena kemampuan daerah untuk menggunakan kewenangan tersebut semakin terbatas. Inilah bentuk sentralisasi yang paling halus: bukan dengan mengambil alih seluruh kewenangan daerah, tetapi dengan membuat daerah semakin bergantung pada keputusan dan sumber daya yang ditentukan dari pusat.

Ketika Kepala Daerah Berisiko Menjadi Pelaksana Program Pusat

Pemerintah pusat tentu memiliki alasan untuk menetapkan program prioritas nasional. Negara membutuhkan agenda bersama, sementara pembangunan di bidang pangan, energi, pendidikan, kesehatan, infrastruktur, perlindungan sosial, dan transformasi ekonomi memang membutuhkan koordinasi nasional. Persoalannya bukan terletak pada ada atau tidaknya program nasional, melainkan pada seberapa besar ruang yang masih tersedia bagi daerah untuk menentukan prioritasnya sendiri.

Jika semakin banyak energi pemerintah daerah terserap untuk memenuhi agenda yang ditentukan dari atas, sementara kebutuhan lokal harus menunggu sisa ruang fiskal, maka fungsi strategis kepala daerah perlahan dapat berubah. Dari seorang pemimpin yang seharusnya memiliki ruang untuk merancang masa depan daerahnya, kepala daerah berisiko menjadi pelaksana berbagai agenda yang telah ditentukan sebelumnya. Pemerintah daerah tetap bekerja, program tetap berjalan, dan anggaran tetap terserap. Namun, pertanyaan yang lebih mendasar perlu diajukan: apakah pembangunan tersebut benar-benar berangkat dari kebutuhan masyarakat daerah, atau daerah hanya menjadi lokasi tempat program nasional dilaksanakan?

Jangan Melihat Daerah Hanya sebagai Penerima TKD

Dalam perdebatan mengenai hubungan pusat dan daerah, sering kali daerah ditempatkan sebagai pihak yang menerima transfer dari pemerintah pusat. Cara pandang seperti itu tidak sepenuhnya adil. Daerah bukan hanya penerima, tetapi juga merupakan penghasil. Daerah menghasilkan sumber daya alam, menciptakan aktivitas ekonomi, menyumbang terhadap pertumbuhan ekonomi nasional, menjadi lokasi investasi, dan menjadi sumber penerimaan negara. Dalam banyak kasus, daerah pula yang menanggung dampak sosial dan ekologis dari aktivitas ekonomi tersebut. Karena itu, hubungan fiskal pusat dan daerah seharusnya dilihat secara lebih utuh, bukan semata-mata dari perspektif berapa besar dana yang ditransfer ke daerah.

Kalimantan Timur merupakan salah satu contoh yang relevan. Pada 2025, PDRB Kalimantan Timur atas dasar harga berlaku mencapai sekitar Rp889,07 triliun, dengan pertumbuhan ekonomi sebesar 4,53 persen. Dibandingkan dengan PDB Indonesia 2025 yang sekitar Rp23.821,1 triliun, nilai ekonomi Kaltim secara kasar setara sekitar 3,7 persen dari perekonomian nasional. Kaltim juga memiliki posisi strategis dalam perekonomian nasional melalui sektor energi dan sumber daya alam. Karena itu, hubungan fiskal pusat dan daerah tidak seharusnya hanya dibaca dari pertanyaan, “Berapa besar dana yang ditransfer pusat ke daerah?”, tetapi juga dari pertanyaan yang tidak kalah penting: “Berapa besar nilai ekonomi yang dihasilkan daerah untuk kepentingan nasional?”

Pertanyaan kedua sering kali justru kurang mendapatkan perhatian. Padahal, ketika suatu daerah memberikan kontribusi besar terhadap perekonomian nasional, maka penting pula memastikan bahwa daerah tersebut memiliki kapasitas yang memadai untuk membangun infrastruktur, meningkatkan kualitas sumber daya manusia, memperkuat pelayanan publik, dan menjaga lingkungan yang menjadi fondasi keberlanjutan ekonominya.

Ada Biaya Pembangunan yang Tidak Selalu Terlihat dalam APBN

Pembangunan ekonomi selalu memiliki dua sisi. Di satu sisi ada pertumbuhan, investasi, aktivitas produksi, dan lapangan kerja. Di sisi lain terdapat konsekuensi yang harus dikelola. Ketika kegiatan pertambangan, perkebunan, industri, dan pembangunan infrastruktur berkembang, daerah memperoleh manfaat berupa aktivitas ekonomi dan kesempatan kerja. Namun, pada saat yang sama, muncul kebutuhan untuk memperbaiki jalan, menjaga kualitas lingkungan, menyediakan layanan publik, mengendalikan dampak sosial, serta memulihkan ekosistem yang terganggu.

Inilah yang sering luput dalam perhitungan sederhana mengenai pertumbuhan ekonomi. Nilai ekonomi dapat dihitung dengan cepat, sementara biaya ekologis sering baru terasa bertahun-tahun kemudian. Kementerian Kehutanan mencatat deforestasi bruto Indonesia pada 2024 sekitar 216,2 ribu hektare, sementara deforestasi netto sekitar 175,4 ribu hektare setelah memperhitungkan reforestasi. Angka tersebut menunjukkan bahwa tekanan terhadap ekosistem masih menjadi persoalan serius. Kalimantan Timur, sebagai salah satu kawasan penting sumber daya alam Indonesia, tentu tidak terlepas dari persoalan tersebut.

Pertanyaannya kemudian menjadi semakin penting: jika daerah menanggung sebagian konsekuensi ekologis dari aktivitas ekonomi yang juga memberikan manfaat kepada perekonomian nasional, apakah desain fiskal kita sudah memberikan kompensasi dan kapasitas yang memadai untuk menjaga serta memulihkan lingkungannya? Ini bukan semata persoalan lingkungan. Ini juga merupakan persoalan keadilan fiskal, karena biaya pembangunan dan biaya pemulihan lingkungan pada akhirnya harus ditanggung oleh seseorang, oleh suatu institusi, atau oleh generasi yang akan datang.

Ketika Kekayaan Daerah Tidak Sepenuhnya Menjadi Kesejahteraan Masyarakat Daerah

Ada paradoks lain yang lebih dalam. Sebuah daerah dapat kaya sumber daya alam, tetapi belum tentu seluruh masyarakatnya menikmati kesejahteraan yang sebanding. Sebuah daerah dapat memiliki pertumbuhan ekonomi yang tinggi, tetapi kesenjangan masih dapat terjadi. Sebuah daerah dapat menghasilkan komoditas bernilai besar, tetapi infrastruktur dasar dan pelayanan publik masih menghadapi keterbatasan. Artinya, pertumbuhan ekonomi tidak otomatis sama dengan pemerataan kesejahteraan.

Di sinilah kebijakan desentralisasi seharusnya memainkan peran penting. Daerah membutuhkan kemampuan untuk mengubah potensi ekonomi menjadi kesejahteraan masyarakat melalui pembangunan sekolah, perbaikan jalan, penyediaan air bersih, peningkatan layanan kesehatan, pengembangan UMKM, penguatan koperasi, pembangunan ekonomi lokal, serta perlindungan lingkungan. Semua itu membutuhkan ruang fiskal. Jika sebagian besar ruang fiskal daerah habis untuk memenuhi berbagai kewajiban yang ditentukan dari atas, maka kemampuan daerah untuk mengembangkan agenda lokal semakin terbatas.

Jangan Sampai Masyarakat Lokal Hanya Menjadi Penonton

Persoalan menjadi lebih serius ketika program-program ekonomi berskala besar dan investasi bernilai tinggi belum sepenuhnya mampu menciptakan ruang yang proporsional bagi pelaku ekonomi lokal. Korporasi besar memang memiliki kapasitas modal, teknologi, dan jaringan yang dibutuhkan untuk menggerakkan proyek-proyek berskala nasional. Namun, keberadaan mereka semestinya berjalan beriringan dengan penguatan ekonomi masyarakat di daerah. Petani, nelayan, UMKM, koperasi, pelaku usaha kecil, masyarakat adat, dan komunitas lokal tidak seharusnya hanya menjadi penonton dalam pembangunan ekonomi di wilayahnya sendiri.

Mereka harus menjadi bagian dari rantai nilai ekonomi, baik sebagai pelaku, pemasok, mitra, tenaga kerja terampil, maupun penerima manfaat dari tumbuhnya investasi dan kegiatan ekonomi di daerah. Sebab, ukuran keberhasilan pembangunan tidak cukup hanya dilihat dari besarnya nilai investasi, pertumbuhan produksi, atau perputaran uang yang tercipta. Yang tidak kalah penting adalah seberapa besar nilai tambah tersebut tinggal dan berputar kembali di daerah. Jika sumber daya ekonomi daerah mampu menghasilkan perputaran uang dalam jumlah besar, tetapi sebagian besar nilai tambah dan manfaat ekonominya justru mengalir keluar daerah, maka pembangunan tersebut belum sepenuhnya berhasil membangun kemandirian ekonomi lokal.

Daerah jangan hanya menjadi tempat mengambil bahan baku, lokasi produksi, dan pasar, sementara pusat-pusat keuntungan, penguasaan modal, teknologi, serta pengambilan keputusan berada di luar daerah. Pembangunan yang sehat semestinya menciptakan ekosistem ekonomi yang memungkinkan masyarakat lokal ikut naik kelas. Investasi besar harus membuka kesempatan bagi UMKM dan koperasi untuk masuk ke rantai pasok, meningkatkan kapasitas tenaga kerja lokal, mendorong tumbuhnya industri pengolahan di daerah, serta menciptakan lebih banyak nilai tambah yang menetap dan berkembang di wilayah tersebut. Dengan demikian, sumber daya daerah tidak hanya menghasilkan angka pertumbuhan ekonomi, tetapi juga melahirkan kemandirian, kesempatan, dan kesejahteraan yang nyata bagi masyarakat setempat.

Pusat dan Daerah Tidak Seharusnya Menjadi Dua Kutub

Karena itu, persoalan hubungan pusat dan daerah jangan dibawa ke dalam logika pertentangan “pusat versus daerah”. Indonesia tidak membutuhkan pertarungan semacam itu. Yang dibutuhkan justru adalah pusat yang kuat dan daerah yang kuat, karena keduanya memiliki fungsi yang saling melengkapi dalam membangun Indonesia. Pemerintah pusat harus tetap kuat dalam menjaga kepentingan nasional, stabilitas, pemerataan, serta arah besar pembangunan negara. Pada saat yang sama, pemerintah daerah harus memiliki kekuatan dan ruang yang cukup untuk menyelesaikan persoalan lokal, mengembangkan potensi wilayah, serta berinovasi sesuai karakter dan kebutuhan masyarakatnya.

Pusat menetapkan arah besar pembangunan nasional, sementara daerah menerjemahkannya ke dalam kebijakan dan program yang sesuai dengan kondisi wilayah masing-masing. Inilah yang semestinya dimaknai sebagai sinergi pusat dan daerah. Sinergi bukan berarti semua keputusan harus berada di pusat, tetapi juga bukan berarti daerah berjalan sendiri tanpa memperhatikan kepentingan nasional. Sinergi adalah pembagian kewenangan, tanggung jawab, sumber daya, dan manfaat secara adil dan proporsional, sehingga kekuatan pusat menjadi penguat bagi daerah, sementara kekuatan daerah pada akhirnya menjadi penopang bagi Indonesia secara keseluruhan.

Mengembalikan Ruh Otonomi Daerah

Sudah waktunya kita mengevaluasi kembali makna otonomi daerah. Bukan untuk mengurangi peran pemerintah pusat dan bukan pula untuk memperbesar ego daerah, melainkan untuk memastikan bahwa desain hubungan pusat-daerah benar-benar bermuara pada kesejahteraan masyarakat. Ukuran keberhasilan desentralisasi tidak cukup hanya dilihat dari banyaknya kewenangan yang secara formal diberikan kepada daerah, tetapi juga dari apakah daerah memiliki kewenangan yang nyata, fiskal yang memadai, ruang kebijakan yang cukup, kapasitas birokrasi yang kuat, serta kesempatan yang adil untuk mengembangkan potensi ekonominya.

Lebih jauh lagi, keadilan ekologis harus menjadi bagian penting dalam hubungan fiskal pusat-daerah. Daerah yang menjadi sumber energi dan bahan baku nasional tidak boleh hanya dihitung berdasarkan berapa besar produksinya, tetapi juga harus diperhitungkan berapa besar biaya sosial dan lingkungan yang harus ditanggung. Sebab sumber daya alam tidak pernah benar-benar gratis. Ada harga yang dibayar masyarakat, ada harga yang dibayar lingkungan, dan sering kali harga itu baru terasa dalam jangka panjang. Karena itu, kebijakan fiskal yang adil semestinya tidak hanya mendistribusikan pendapatan, tetapi juga memperhitungkan beban pembangunan dan tanggung jawab pemulihan yang ditanggung daerah.

Jangan Biarkan Anomali Menjadi Normalitas

Otonomi daerah adalah salah satu warisan penting reformasi. Jangan sampai semangatnya perlahan terkikis oleh pola pengelolaan pemerintahan yang semakin tersentralisasi. Sentralisasi modern tidak selalu hadir dalam bentuk pengambilalihan kewenangan secara terang-terangan. Ia dapat hadir melalui ketergantungan fiskal, penyeragaman kebijakan, dominasi program pusat, atau ketika pemerintah daerah lebih sibuk menyesuaikan diri dengan agenda dari atas daripada menyelesaikan kebutuhan masyarakatnya sendiri. Jika kondisi tersebut berlangsung terus-menerus, kita akan menghadapi sebuah paradoks: desentralisasi secara hukum, tetapi sentralisasi dalam praktik.

Papan nama otonomi tetap terpasang. Struktur pemerintahan daerah tetap berjalan. Kepala daerah tetap dipilih dan APBD tetap disusun. Namun, jika ruang untuk menentukan masa depan daerah semakin menyempit, maka itulah anomali yang harus kita cegah. Sebab Indonesia tidak akan menjadi negara yang kuat hanya karena pusatnya kuat. Indonesia menjadi kuat ketika seluruh daerahnya memiliki kemampuan untuk tumbuh, berkembang, dan berdiri dengan kekuatan sendiri dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Karena itu, yang harus kita bangun bukanlah Jakarta yang kuat dengan daerah yang bergantung, dan bukan pula daerah yang kuat dengan pusat yang lemah. Yang harus dibangun adalah Indonesia yang kuat karena pusat dan daerah sama-sama kuat, saling menopang, saling mengawasi, dan saling berbagi manfaat secara adil. Hubungan pusat-daerah harus ditempatkan dalam kerangka kemitraan yang sehat, karena keberhasilan pembangunan nasional pada akhirnya sangat ditentukan oleh kemampuan daerah dalam menerjemahkan kebijakan nasional menjadi perubahan nyata dalam kehidupan masyarakat.

Pada akhirnya, otonomi daerah bukan tentang siapa yang paling berkuasa. Otonomi daerah adalah tentang siapa yang paling dekat dengan rakyat, siapa yang paling memahami kebutuhannya, dan apakah negara memberikan kemampuan yang cukup untuk menjawab kebutuhan tersebut. Jangan sampai desentralisasi hanya tinggal nama dan otonomi hanya menjadi papan nama di depan kantor pemerintahan. Sebab otonomi yang kehilangan kewenangan dan kemampuan fiskal pada akhirnya hanya akan menjadi desentralisasi tanpa daya.

Dan ketika itu terjadi, wajahnya mungkin masih desentralisasi.

Tetapi ruhnya sudah sentralisasi.